Изменения порядка установления приаэродромных территорий и других ЗОУИТ, вступающие в силу с 01.07.2021
С первого июля 2021 года вступает в силу Федеральный закон от 11.06.2021 № 191-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вносящий изменения в Воздушный и Градостроительный кодексы РФ в части регулирования вопросов установления приаэродромной территории.
Вместе с тем 23 июня 2021 г. Президиумом Верховного суда РФ утвержден Обзор судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов.
Оба документа имеют важное значение для понимания правил установления зон с особыми условиями использования территории (далее – ЗОУИТ), порядка и возможности возмещения вреда собственникам объектов капитального строительства, попавшими в такие зоны и призваны разрубить «гордиев узел» проблем, связанных с институтом ЗОУИТ и, в частности, с порядком установления ПАТ – приаэродромной территории.
Приаэродромные территории
Федеральным законом от 01.07.2017 N 135-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны» были внесены значительные изменения в порядок установления, принцип формирования границ приаэродромных территорий.
Закон установил необходимость утверждения в зависимости от степени влияния негативных факторов семи подзон в составе зоны приаэродромной территории, отличающихся по строгости ограничений экономической деятельности и возможности возведения и использования объектов недвижимости.
При этом самая мягкая по уровню ограничений и самая удаленная от инфраструктуры аэродрома седьмая подзона, тем не менее, предусматривает запрет жилищного строительства, размещения социально-культурных учреждений.
Размер седьмой подзоны обусловлен уровнем шумового, электромагнитного воздействий, концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. Исходя из указанных показателей, размеры 7 подзоны для всех российских аэропортов настолько внушительны, что даже для аэропортов, вынесенных за черту городской застройки, 7 подзона захватывает значительную часть ближайших населенных пунктов. Так, например, обстоят дела с проектом ПАТ аэродрома «Кольцово».
Фактически, установление границ ПАТ в соответствии с требованиями закона могло привести к остановке развития городов и сказаться на многих отраслях экономической деятельности. По этой причине, несмотря на то, что Федеральный закон от 01.07.2017 N 135-ФЗ первоначально устанавливал довольно сжатый срок на внедрение изменений, в большинстве муниципальных образований границы ПАТ по новым правилам так и не были утверждены.
Стало очевидно, что новое регулирование без корректировки несостоятельно, и начался процесс подбора оптимальной формулы уравновешивания интересов и требований законодательства. Результатом такой работы стал Федеральный закон № 191-ФЗ от 11.06.2021.
Федеральным законом корректируется перечень ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, предусмотренный пп. 7 п. 3 ст. 47 Воздушного кодекса РФ, для седьмой подзоны приаэродромной территории, а также ограничивается перечень негативных факторов, учитываемых при установлении седьмой подзоны.
Так под негативным физическим воздействием определяющим размеры 7 подзоны новый Федеральный закон понимает только несоответствие шумового воздействия от полетов воздушных судов санитарно-эпидемиологическим требованиям, исключив из перечня негативных факторов влияющих на размер подзоны электромагнитное воздействие, концентрацию загрязняющих веществ в атмосферном воздухе.
Данные поправки по всей видимости должны удешевить работы по подготовке проекта ПАТ и сократить размер седьмой подзоны. В то же время, довольно сомнительно, что данные меры будут эффективными, поскольку повсеместно согласно проектам ПАТ размер 7 подзоны обусловлен именно изолинией шумового воздействия от воздушного транспорта, а не иными негативными факторами.
Методика установления седьмой подзоны, расчета и оценки рисков для здоровья человека должна быть разработана Роспоребнадзором.
Второе важное изменение – возможность при наличии разногласий относительно размера седьмой подзоны утвердить ПАТ только в составе 6 подзон, а седьмую подзону утвердить позже – после проведения согласительных процедур. Согласно Федеральному закону в случае, если до 1 июля 2021 года приаэродромная территория установлена с выделением подзон с первой по седьмую или с выделением подзон с первой по шестую, такая приаэродромная территория признается установленной. В случае, если до 1 июля 2021 года седьмая подзона приаэродромной территории аэродромов, введенных в эксплуатацию до указанной даты, не была установлена, то седьмая подзона таких аэродромов подлежит установлению до 1 января 2025 года.
Другое важное, в том числе и для Екатеринбурга изменение, это необходимость планировать ПАТ с учетом проектов реконструкции объектов инфраструктуры воздушного транспорта. Если в документы территориального планирования включены мероприятия по строительству, реконструкции объектов инфраструктуры воздушного транспорта, то ПАТ должны устанавливаться с учетом таких проектов.
Данное требование обязывает операторов аэропортов как можно раньше обозначать границы планируемой ПАТ по проектам реконструкции, в целях создания необходимых условий для сокращения вреда, причиняемого установлением ЗОУИТ.
Важным блоком поправок является так называемая «амнистия бытовой недвижимости». Федеральным законом устанавливается, что здания и сооружения, не соответствующие предусмотренным на установленных подзонах приаэродромной территории ограничениям (за исключением самовольных построек) не подлежат сносу при условии, что такие объекты недвижимости были созданы до установления соответствующих подзон и предназначены для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, строительства гражданами гаражей для собственных нужд («бытовая недвижимость»), а также при условии, что их размещение соответствует правовому режиму земель и виду разрешенного использования соответствующего земельного участка.
До определения ограничений использования земельных участков в седьмой подзоне приаэродромной территории использование земельных участков в целях строительства, реконструкции объектов капитального строительства осуществляется при наличии санитарно-эпидемиологического заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
При этом согласно Федеральному закону получение указанного заключения не требуется при строительстве и (или) реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках, предназначенных для размещения «бытовой недвижимости».
Именно блок изменений, касающийся «амнистии бытовой недвижимости» вместе с мерами, направленными на сокращение размера 7 подзоны, являются теми действиями, которые направлены на имплементацию новых требований к ПАТ в реальной городской среде в существующих условиях.
Кажется, что блок приведенных поправок не последний компромисс на пути регламентации установления ПАТ. Очевидно, что до утверждения Методики расчета 7 подзоны, говорить о полномасштабном решении вопроса рано.
Между тем, строительство в проектируемых зонах ПАТ в настоящее время является нетривиальной задачей и требует тщательного правового аудита.
Обзор ВС РФ по охранным зонам трубопроводов
Долгожданный обзор судебной практики по вопросам применения законодательства о ЗОУИТ пусть и озаглавлен указанием на охранную зону трубопроводов, однако содержит разъяснения, которые с уверенностью можно применять как толкование норм главы XIX Земельного кодекса РФ о ЗОУИТ.
А) ВС РФ коснулся изменения редакции ст. 222 ГК РФ (в ред. ФЗ № 339-ФЗ от 03.08.2018), в соответствии с которым в п.1 ст. 222 ГК РФ было добавлено положение, исключающее признание постройки самовольной: неосведомленность (не знал и не мог знать) собственника данного объекта о существующих ограничениях в отношении принадлежащего ему земельного участка.
ВС РФ обратил внимание, что если начало строительства объекта имело место до вступления в силу ФЗ № 339-ФЗ от 03.08.2018 (т.е. до 04.08.2018), то ссылаться на неосведомленность о нахождении объекта в охранной зоне при признании строения самовольной постройкой собственник не может, напротив, при начале стройки после указанной даты – работает презумпция защиты добросовестного создателя объекта (неосведомленности о наличии ограничений).
Кроме того, ВС РФ указал, что в случае осведомленности ответчика, возведенная постройка может быть признана самовольной согласно правилам ст. 222 ГК РФ, не предусматривающей возмещение убытков лицу, осуществляющему постройку. Если он не знал и не мог знать о действии соответствующих ограничений, то постройка может быть снесена, но не как самовольная и только с соответствующим предварительным возмещением.
При этом ВС РФ обратил внимание, что Федеральным законом от 03.08.3018 № 340-ФЗ внесены изменения в процессуальное законодательство – в положение ч. 4 ст. 392 ГПК РФ и ч.3 ст. 311 АПК РФ дополнены новым обстоятельством для пересмотра судебных актов – установление или изменение федеральным законом оснований признания здания, сооружения или другого строения самовольной постройкой, послуживших основанием для принятия судебного акта о сносе самовольной постройки.
Частные случаи такого изменения законодательства применительно к охранным зонам трубопроводов содержатся в ч. 41 ст. 26 Закона № 342-ФЗ (застройщик трубопровода не предоставил сведения о месте нахождения трубопровода в уполномоченные орган государственной власти или орган местного самоуправления; ранее собственником трубопровода было выдано согласие на строительство в охранной зоне; уполномоченный орган выдал необходимые разрешения на строительство или изменил ВРИ участка допускающее такое строительство). ВС РФ прямо указал, что наличие подобных обстоятельств может послужить основанием для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов о сносе самовольной постройки и стать основанием для получения собственником снесенного строения компенсации.
Б) Вопросам возмещения убытков причиненных установлением ЗОУИТ посвящены несколько пунктов обзора. Можно выделит следующие выводы ВС РФ:
Не подлежат сносу объекты, находящиеся в границах ЗОУИТ, сведения о которых внесены в ЕГРН, если возможно приведение этих объектов в соответствие с ограничениями использования участков. В данном случае также практика отвечает требованиям обновленной редакции ст. 222 ГК РФ о самовольных постройках;
Снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, расположенных в ЗОУИТ, сведения о которых внесены в ЕГРН после возведения таких объектов недвижимости, возможен только при условии предварительного возмещения.
До момента внесения в ЕГРН сведений о ЗОУИТ (границы минимальных расстояний до трубопроводов) в соответствии со ст. 106 ГК РФ здания и сооружения не подлежат сносу и приведению в соответствие с ограничениями, установленными для таких земельных участков в связи с нахождением в пределах указанных минимальных расстояний.
Нормы, регламентирующие возмещение вреда, причиненного установлением ЗОУИТ, содержащиеся в Воздушном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ, содержат тождественное правило об отказе в возмещении вреда в случае признания здания, находящегося в границах установленной ЗОУИТ, самовольной постройкой. В связи с этим разъяснения обзора ВС РФ, касающиеся правил применения ст. 222 ГК РФ в совокупности со ст. 106 ЗК РФ и нормами ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ, имеют важное значение и дают основу для формирования грамотной позиции в подобных спорах.